La doctrina administrativa ha prestado en general una atención relativamente escasa a la actividad promocional o de fomento, al menos en comparación con otras formas de actuación de la Administración. Si esto es así con carácter general, aun cuando no deban menospreciarse muy interesantes obras aisladas, especialmente en el caso de las subvenciones, la desatención se agudiza cuando se llega a los beneficios fiscales. Obviamente, el importante peso que tiene la ley en su definición y establecimiento no ayuda a su estudio desde una perspectiva del actuar de la Administración.
Sin embargo, la actividad de fomento a través de incentivos fiscales constituye uno de los instrumentos más relevantes de la actuación administrativa. De acuerdo con los datos más recientes, los beneficios fiscales previstos por el Estado para 2023 superarán los 45 mil millones de euros, que se elevan a casi 60 mil millones si se suman los correspondientes a las Comunidades Autónomas y los entes locales. Esto hace que hablemos de casi un 5% del PIB español. De hecho, no falta un importante sector doctrinal que promueve el recurso a la técnica de los beneficios fiscales en detrimento de las ayudas o subvenciones como principal instrumento de fomento de actividades privadas.
En este ingente gasto fiscal el Gobierno asume una posición de gran protagonismo en su establecimiento, no sólo a través del monopolio de la presentación del proyecto de ley de presupuestos, en el que muchas veces se concretan estas opciones, sino también a través de su capacidad para vetar e impedir la tramitación de cualquier iniciativa de la oposición dirigida a establecerlos. A ello ha de añadirse la indudable actividad de índole administrativa que comportan las tareas de comprobación de la efectiva concurrencia de los requisitos necesarios para disfrutarlos o incluso - menos frecuentemente - la del propio reconocimiento de la pertinencia del beneficio.
Por tanto, el análisis desde dicha perspectiva administrativista no es sólo posible, sino necesario y viene a rellenar un hueco en la doctrina, insisto, mucho más atenta a la figura de la subvención. En este sentido, esta obra aborda en primer lugar un encuadre del beneficio fiscal, explicando una serie de elementos constantes en su larga historia como técnica de fomento, su definición, naturaleza y utilidad práctica, así como el marco constitucional y de Derecho de la Unión Europea, que determinan tanto su legitimidad como distintos requisitos para su regulación, dada en el último caso su condición de ayuda de Estado. A continuación, se expone una serie de condicionantes para la actuación del Gobierno en su impulso y establecimiento, que, sin hurtarle una facultad que forma parte de su capacidad para dirigir la política interior y exterior reconocida por el artículo 97 CE, faciliten el cumplimiento de los principios constitucionales de lo que no deja de ser un gasto fiscal. Entre ellos, se abordan la publicidad de los incentivos fiscales, la participación de los interesados en su adopción, así como en el establecimiento de límites como su carácter no discriminatorio y su respeto a la libre competencia en el sector privado, e incluso su capacidad para aportar recursos privados adicionales a las políticas públicas que tratan de favorecer, más allá de la financiación pública indirecta que suponen. Y, por supuesto, el régimen aplicable a las actividades de gestión y control de los beneficios fiscales, con el posible ejercicio de la potestad sancionadora respecto de quienes se los apliquen indebidamente, la evaluación de sus resultados, y las condiciones para que su modificación o supresión no lesionen el principio de confianza legítima ni generen responsabilidad patrimonial del Estado legislador.
